苜蓿产业在国家“振兴奶业苜蓿发展行动”项目指导和支持下，得到一定的发展，为保障奶牛饲草供应发挥了重要作用。当前苜蓿产业发展面临的挑战是数量和质量问题，数量不能完全满足我国奶牛养殖业的需求，质量存在一定的不稳定性。

苜蓿具有优质的蛋白质和优质的纤维，被称之为“牧草之王”，苜蓿产业被誉为“牛奶生产的第一车间”。2008年，“三聚氰胺事件”促使国人充分认识到我国奶业的源头问题之一是缺乏饲喂奶牛的优质蛋白型饲草和优质纤维素饲草，其解决途径之一就是大力推进苜蓿产业化，大力推广苜蓿在奶牛饲养管理中的应用。苜蓿起源于中亚，流行于全球，其粗蛋白在营养期可以达到25%，而且营养元素平衡，消化率高、促产奶性能明显，用苜蓿饲喂奶牛，是植物蛋白质和优质纤维转化为牛奶营养成分的理想途径，是奶业发达国家的普遍经验。按科学标准饲喂苜蓿干草，再加上合理的饲料配方，可以完全保证原料奶的质量标准，还可以减少奶牛代谢病，提高奶产量，降低淘汰率。为此，农业农村部于2012年及时启动了“振兴奶业苜蓿发展行动”项目，在我国北方14个省市推行“高产优质苜蓿示范建设项目”，苜蓿产业蓬勃而起，苜蓿产品开始得到充分的应用和推广，在饲草料技术途径上为全面扫除“三聚氰胺事件”的负面影响，为我国牛奶质量重新得到社会信任发挥了一定的作用。

1苜蓿产业面临的挑战

从2008年至今的12年来，我国苜蓿商品干草种植面积从30万亩增加到800万亩，苜蓿干草从10万吨增加到380万吨，但由于国内苜蓿产业起步晚，产量和质量都不能完全满足市场需求，尤其优质干草供应严重不足，仍然高度依赖国际进口。从2008—2020年，苜蓿干草进口量从1.8万吨/年增加至135.9万吨/年，12年间增长了76倍。其中美国是主要进口国，占全部进口量的87%。可以说，当前奶业质量安全的保障严重依赖以美国为首的苜蓿生产大国。2018年6月，美国政府率先发起了贸易战，引起了进口苜蓿的一波高价操作。2019年，进口苜蓿干草到场价格从2700元/吨上涨至3500元/吨，奶牛饲养的综合成本上升了5%，每头奶牛的饲养成本增加了700元，每千克牛奶价格上涨0.1~0.2元。

鉴于此种情况，中国奶业协会呼吁中国政府将苜蓿排除于对美反制清单。尽管期限1年，但是苜蓿商品市场极大震荡，未来走势仍然不定。从食品安全的战略性措施来看，奶业优质饲草来源严重依赖美国进口，既不符合中国是世界第一草原大国国情，也不符合民族奶业健康稳定的高质量发展。

如何面对中美贸易摩擦带来的市场缺口、降低牛奶生产成本、稳定优质苜蓿市场供应、确保奶牛饲草料牢牢掌握在自己手中，是我国奶业面临的重大挑战。

2苜蓿产业发展急需解决的质与量问题

面对我国优质奶业的长治久安和应对国际市场的竞争和挑战，当前急需解决我国苜蓿产业发展的两个关键问题，一个是产品数量，一个是产品质量。

2.1加快提升国产苜蓿生产能力

2008年“三聚氰胺事件”爆发时，我国总体的苜蓿商品草不足10万吨，到2020年我国奶牛规模化养殖场消费的优质商品苜蓿干草已经达到250万吨，其中国产苜蓿干草114万吨，占供应量的46.0%，美国进口苜蓿干草118.5万吨，占47.4%，欧洲进口占7.0%。基本形成“中美对半，欧盟补剩”的局面。中国如果完全能够从容应对国际摩擦的苜蓿市场缺口，至少需要增产符合质量标准的苜蓿干草产品135万~140万吨。更进一步讲，我国750万头泌乳奶牛，年消费250万吨苜蓿干草，处于一个非常低的饲喂水平，苜蓿饲喂量不到发达国家的1/9~1/3，如果要进一步发挥优质饲草作用，达到发达国家的饲喂水平，还需要500万~1000万吨的合格苜蓿产品，在我国当前苜蓿产业发展背景下，是个十分严峻的挑战。

2.2加快提高国产苜蓿产品质量

按照国际标准，苜蓿质量等级划分为特优级、优级、一级、二级和三级。从2020年苜蓿进口情况分析，美国供应的特优级和优级苜蓿占到46.2%，一级苜蓿50%，二级苜蓿3.8%。而国产特优级和优级苜蓿仅占5.0%，一级苜蓿40.0%、二级苜蓿达到44.0%。从全国苜蓿商品草的质量定位看，国产苜蓿仍以中低端质量产品为主。面对苜蓿的数量和质量需求，如何在3~5年内，将优质苜蓿产能从当前的114万吨至少提高到250万吨，将以中低端质量产品为主的国产苜蓿提高到以中高端为主，在弥补美国进口苜蓿的市场缺口的同时，将优级苜蓿和一级苜蓿的比重大幅度提高，是我国需要完成的主要目标。

3措施建议

为了解决以上问题，特提出以下建议。

3.1补助资金应重点向优质苜蓿生产加工企业倾斜，支持企业做大做强

从2012年开始，农业农村部启动了“振兴奶业苜蓿发展行动”，每年下拨5亿元财政资金，对50万亩高产优质苜蓿示范建设项目进行补助和扶持，对改变观念、振兴奶业发挥了一定的作用。但是因为是政策性的补助，所以申请享受政策扶持的企业多、面广，各级政府在实施项目中存在“平衡、普惠”的倾向。而真正对苜蓿的质量和产量起关键作用的是少部分优质苜蓿生产加工企业。这一部分企业成熟、稳定、有经验，技术力量强，贡献大，而且一般位处适宜种植区域，具有生产加工优质苜蓿的优越环境条件，是国产优质苜蓿产品的主要生产者，也是下一步提高产能和质量的主要依靠力量，因此，建议在未来3~5年，策略性加大政策资金投入，加大对社会资本的吸引力，撬动社会投资，集中财力物力，打造优质苜蓿生产加工的龙头企业，扩大种植面积，提高企业生产加工优级、一级苜蓿产品的能力，提高苜蓿生产质量标准，从而填补美国进口苜蓿的市场“空白”。

3.2提高苜蓿核心产区的生产水平，推进产业集群高质量发展

优质苜蓿生产加工需要干热气候和灌溉条件。目前我国适宜生产高质量苜蓿产品的核心产区有限，主要集中在甘肃河西走廊、宁夏黄河河套灌区、内蒙古科尔沁沙区、陕西榆林区等，这是我国优级、特优级苜蓿的核心产区和优质企业的集群区，但产区面积不足，产品数量不足，质量不稳定，主要制约因素是土地成本较高，种草面积不足，机械化水平薄弱，加工能力有限，科技力量分布不均衡。如果加大政策扶持力度，获得种植的相关优惠政策，加上重点龙头企业的引领和整合，面积有可能进一步扩大，优质产品的生产加工能力进一步提高。此外还有一大批适宜进行苜蓿青贮加工的产业集群区，例如甘肃黄土高原区、宁夏六盘山

区、河南黄河滩区、河北渤海湾区、山东黄河三角洲区等，应该积极扶持，加速技术创新、设备更新和技工能力的提升，从而推广优质苜蓿青贮产品，补充优质苜蓿干草的不足。

3.3充分认识“苜蓿田就是农业后备耕地”的生态思想，实行粮草地一体化运筹

当前在国家生态保护建设和农业耕地红线的双重管控下，苜蓿种植的空间逐步缩小。需要科学辩证的看待草粮关系和种植苜蓿用地。实践证明，利用豆科植物的固氮效应，种植多年生豆科牧草可以极大提高土壤有机质含量，土壤改良效应十分明显。在甘肃黄土高原定西产区、河西走廊产区、宁夏河套灌区、内蒙古科尔沁沙区种植苜蓿后，土壤有机质分别提高了12.9%、31.6%、4.2%和36.8%。这批产区面积200万亩以上，经过10年产业发展，这批土地已经成为良好的农业后备耕地。随着“草地—耕地—草地”战略性的互相转换，将极大的提高我国耕地周转的回旋余地。

3.4通过“粮改饲”试点，扩大种植空间，提高苜蓿商品草的产能

在未来3~5年内，如果要依赖国产苜蓿，满足牛均达1吨/年优质苜蓿干草的饲喂强度，从而追平发达国家一般水平，我国的苜蓿商品草种植面积还需要再增加300万亩，生产加工能力需要从250万吨提高到450万吨。要达到如此目标，需要进一步开发苜蓿种植区域。目前形成的七大产区均为草原风沙区、荒漠戈壁区、高原水土流失区，涉及的土地基本为风沙地、撂荒地、盐碱地、旱坡地等，土质低劣、水资源紧缺、产量低下，达不到产能要求。建议从政策上将苜蓿种植纳入到耕地种植体系之中，像种植作物一样种植饲草，像补助粮食种植一样补助饲草种植。此外要大力发挥“粮改饲”试点的范围和规模。鼓励“粮改饲”的试点重点从青贮玉米转为苜蓿、饲用燕麦、饲用高粱等专用优良饲草，从而保证草牧业的健康安全发展。

3.5提高标准化水平，稳定提高苜蓿商品草的品质标准

目前中国畜牧业协会已经制定了一系列有关苜蓿干草和苜蓿青贮产品的团体标准，例如《苜蓿干草质量分级》《青贮和半干青贮饲料——紫花苜蓿》。这些标准完全和美国等国际产品标准对接，可进一步量化我国苜蓿产品的质量目标和产量目标。如果国产苜蓿要完全填补进口苜蓿的空间，未来5年，我国的苜蓿干草商品生产应该达到450万吨到600万吨，初步达到完全自给的能力。同时在每年450万~600万吨的产品中，能够突破性的生产200万~300万吨优级和一级苜蓿，占到总体产量的40%~50%，就可以基本满足奶业对优等苜蓿产品的质量要求。在未来10年之内，国产苜蓿草生产加工应当进一步提高优级草的比例，使得一级产品由40%提高到60%，优级产品由当前的5.5%提高到20%，从而确保国产一级苜蓿达到270万~360万吨，优级苜蓿达到90万~120万吨，从而稳定替代进口苜蓿，减弱奶业对国际市场的依赖，从而把奶业需求的优质苜蓿产品牢牢地端在自己手里，确保国产苜蓿成为民族奶业优质饲草来源的可靠支撑。